16.05.2016 15:29

Վենետիկի հանձնաժողովի, ԺՀՄԻԳ-ի և ԵԽ-ի՝ ՀՀ ԸՕ-ի մասին համատեղ կարծիքի որոշ դրույթների վերաբերյալ

Վենետիկի հանձնաժողովի, ԺՀՄԻԳ-ի և ԵԽ-ի՝ ՀՀ ԸՕ-ի մասին համատեղ կարծիքի որոշ դրույթների վերաբերյալ

Ինչպես նշվել էր, մայիսի 10-ին Եվրոպայի խորհրդի Վենետիկի հանձնաժողովի կայքում հրապարակվել է այդ հանձնաժողովի, ԵԱՀԿ/ԺՀՄԻԳ-ի և Եվրոպայի խորհրդի համատեղ կարծիքը՝ ՀՀ Ընտրական օրենսգրքի (ԸՕ) նախագծի վերաբերյալ:

«Իրազեկ քաղաքացիների միավորում» հկ-ն թարգմանաբար ներկայացրել էր այդ ծավալուն փաստաթղթի սկզբնական մասը, որը վերաբերում է 8 հիմնական հանձնարարականների: Սույնով կփորձենք անդրադառնալ նաև համատեղ կարծիքում ներառված՝ ԸՕ մի շարք դրույթների վերլուծությանը:

Կներկայացնենք մի շարք հոդվածների բովանդակությունն ու թարգմանությունը՝ պահպանելով անգլերեն բնօրինակ տեքստը՝ ընթերցողի համար առավել ճշգրիտ հասկանալու համար Վենետիկի հանձնաժողովի, ԵԱՀԿ/ԺՀՄԻԳ-ի և Եվրոպայի խորհրդի համատեղ կարծիքի շեշտադրումները:

 

Համատեղ կարծիքի 5-րդ հոդվածով հիշեցվում է, որ ԵԱՀԿ/ԺՀՄԻԳ-ի, Վենետիկի հանձնաժողովի և ԵԽ զեկույցներում անդրադարձ կա ընտրական գործընթացում անհրաժեշտ փոփոխություններին, և կարևորվել է ոչ միայն օրենքի պատշաճ կիրառումը, այլև, առաջին հերթին՝ քաղաքական կամքի առկայությունը:

5. Prior opinions of the OSCE/ODIHR and the Venice Commission, as well as reports from previous OSCE/ODIHR and Council of Europe’s Parliamentary Assembly (PACE) election observation activities provide background for understanding the historical development of electoral legislation inArmenia. These opinions and reports have underscored that the conduct of genuinely democratic elections depends not only on a detailed and solid Electoral Code, but also on the political commitment to fully implement such legislation in good faith.

10-րդ հոդվածում ափսոսանք է հայտնվում, որ «կարճ է ընտրական բարեփոխումների համար առկա ժամանակը..., որպեսզի ներառական, խորը հասարակական քննարկումներ անցկացվեն ԸՕ-ի վերաբերյալ՝ հիմնական փոփոխությունների հարցում կոնսենսուսի և վստահության ձեռքբերման համար»:

10. The VeniceCommission and OSCE/ODIHR have closely followed changes to the Electoral Code of Armenia through several opinions. The proposed draft electoral code follows the 2015 adoption of a revised Constitution. In line with previous Venice Commission and OSCE/ODIHR opinions and reports, it is underscored that the key challenge for the conduct of genuinely democratic elections is the exercise of political will by all stakeholders to fully and effectively uphold the letter and the spirit of the law. The timeframe for reform is regrettably very short, as the Constitution provides that the new code has to enter into force by 1 June 2016. While the stability of the electoral system is a key principle, it is equally important to have sufficient time for a thorough, inclusive, and public discussion in order to build consensus and confidence around major changes in electoral legislation

12-րդ հոդվածում նշվում են ԸՕ նախագծում լուրջ մտահոգությունները, մասնավորապես՝ ընտրացուցակների հարցում վստահության բարձրացման ուղղությամբ ոչ բավարար միջոցների ձեռնարկումը, նոր տեխնոլոգիաների ներդրման հարցում հստակության բացակայությունը և դիտորդների իրավունքները: Ներկայացվում է լուրջ քննադատություն մի շարք բացթողումների կապակցությամբ. «Նոր ԸՕ-ն չի անդրադարձել բողոքների և դիմումների ընթացակարգերի արդյունավետության բարձրացման վերաբերյալ նախկինում արված հանձնարարականներին, քարոզարշավի ֆինանսավորման թափանցիկությանն ու հաշվետվողականությանը, պետական ռեսուրսների օգտագործման չարաշահումներին…»:

12. However, significant concerns exist in the draft code, including with regard to insufficient measures to enhance confidence in the accuracy of voter lists, a lack of clarity as to how the introduction of new technologies may be implemented, and the restrictions on citizen election observers. The draft code also does not address a number of prior recommendations related to the effectiveness of complaints and appeals procedures, the transparency and accountability of campaign finance, safeguards against potential abuse of state resources, and clarity of the role and oversight of media during elections.

Հոդված 13

«Ապահովելու համար Սահմանադրության փոփոխության՝ կայուն մեծամասնության երաշխավորման պահանջը՝ նոր ԸՕ շատ է բարդացվել: Այն ներառում է նշանակալի շեղումներ իրական համամասնական համակարգից, որը, հաշվի առնելով ժամանակի սղությունը, կարող է ազդել ընտրական համակարգի նկատմամբ ընտրողների վստահության վրա»:

 13. Mainly in order to address the constitutional requirement to guarantee a “stable majority”, the new electoral system proposed in the draft code is rather complex. It establishes a number of significant deviations from a purely proportional system, which in combination with the short time allocated to carry out the reform, may affect voters’ trust in the electoral system.

Հոդված 19

Այստեղ խոսվում է ընտրական օրենսդրության ընդունման գործընթացի առանձնահատկությունների մասին՝ շեշտելով դրա ընդունման անհրաժեշտությունը բոլոր շահագիգիռ կողմերի մասնակցությամբ: Նշվում է, որ իշխանությունները ԸՕ նախնական տարբերակը փետրվարին ուղարկել են Վենետիկի հանձնաժողով՝ նույնիսկ մինչև դրա հրապարակելն ու քննարկումը ընդդիմության և հասարակական կազմակերպությունների հետ: Կրկին շեշտվում է «հասարակական խորհրդատվությունների և քննարկումների անհրաժեշտությունը, որի արդյունքում ձեռք կբերվի քաղաքական համաձայնություն և աջակցություն նոր ԸՕ վերաբերյալ: Այդ խորհրդատվությունները կարող են տեղի ունենալ նաև հաշվի առնելու համար Վենետիկի հանձնաժողովի և ԵԱՀԿ/ԺՀՄԻԳ-ի սույն  և նախորդ կարծիքներն ու զեկույցները»:

19. Public discussion is important in order to encourage participation in the process of reform and acceptance of the outcomes. Broad consultation enriches comparative perspectives and understanding of the various factors that can result in legislation that best suits the specific context of Armenia. It is an established principle that legislation regulating fundamental rights should be adopted openly, following public debate. The submission of a request for an international opinion on proposed changes is to be welcomed. However, any electoral reform process should also be subject to open debate at the national level. The preliminary version was sent to the Venice Commission and OSCE/ODIHR for assessment in February 2016 before the draft was discussed and shared with opposition political parties or civil society. A process of open discussions has since been initiated concerning electoral reform in March and April 2016. Inclusiveness and transparency are key aspects related to electoral reform and should be specifically ensured when modifying electoral legislation. It is strongly recommended to pursue public consultations and discussions with a view to obtaining political agreement on and support for the new code. These consultations could also find ways to take forward OSCE/ODIHR and Venice Commission recommendations contained in this and previous opinions and reports.

Հոդված 25

Այս հոդվածում անդրադարձ է կատարվում համամասնական համակարգին՝ նշելով, որ նախորդ հոդվածներում թվարկված շեղումները ստեղծում են անսովոր մի համակարգ, որը հանդիսանում է համամասնական համակարգի նշանակալի ձևափոխում: Նկատելով, որ միայն համամասնական համակարգի ավանդույթներով հարուստ Իտալիայում կա նման մի համակարգ, զեկույցի հեղինակները եզրափակում են, որ « անհրաժեշտություն չկա, փորձարկում իրականացնելով՝ անցնելու նման համակարգի՝ այն դեպքում, երբ երկիրն առաջին անգամ է անցնում համամասնական ընտրակարգի»:

25. The VeniceCommission and OSCE/ODIHR recall that proportional systems are intended to create a representative parliament and any modifications to this goal should be implemented with care and out of clear needs. The combined deviations listed above create an unusual system, whose effects represent a significant modification of the proportional system. A proportional system assuring a majority bonus has recently been adopted in Italy.9 However, as stated in the first opinion on the Constitution of Armenia, “[T]his system has been adopted after a rather long period of instability and with the aim of finding a better balance between governability and representation. This system is the fruit of a long experience. It is not necessarily transferrable to a country which is making the choice of a parliamentary system and will experiment it for the first time.

Հոդված 26

Այստեղ կրկին կարևորվում է քաղաքական ուժերի միջև կոնսենսուսին հասնելը ընտրական համակարգի և խորհրդարանական տեղերի բաշխման ձևի ընտրության հարցում: Մասնավորապես, «առկա է փոխադարձ ընկալում, որ ընտրական համակարգը պետք է արտացոլի ժողովրդի կամքը: Այլ խոսքերով՝ մարդիկ պետք է վստահեն ընտրված համակարգին և դրա իրագործմանը»:

26. While any electoral system may be chosen as long as it is in conformity with the standards of the European electoral heritage and it guarantees and gives effect to the free expression of the will of the voters, it should be reminded that “The choice of an electoral system as well as a method of seat allocation remain both a sensitive constitutional issue and have to be carefully considered, including their adoption by a large consensus among political parties. While it is a sovereign choice of any democracy to determine its appropriate electoral system, there is the assumption that the electoral system has to reflect the will of the people. In other words, people have to trust the chosen system and its implementation”.

Հոդված 28

Սույն հոդվածով զեկույցի հեղինակներն անդրադառնում են ընտրությունների արդյունքով կոալիցիաների ձևավորման սահմանափակումներին՝ քննադատելով իշխանությունների հիմնավորումները՝ այդպիսով «կայուն մեծամասնություն» ձևավորելու վերաբերյալ: Հստակեցվում են «հանձնարարականը վերանայելու, կոալիցիա ձևավորելու մասնակիցների քանակային սահմանափակումները»:

28. According to Article 97.1, coalitions may be formed after the first round, and if they obtain the majority of the seats preliminarily distributed after the first round, a second round is not needed (such a coalition is also entitled to receive extra seats to reach a majority with at least 54 per cent of the mandates). However, such coalitions can only be formed with a maximum of two other political parties or alliances. The Venice Commission and OSCE/ODIHR delegation was informed by the authorities that this limitation was introduced to ensure the constitutional requirement on “stable majorities”. However, a pre-election alliance by itself consists of a number of parties, and the fact that it is formed before the elections does not guarantee its stability. It is very difficult to regulate the political platforms of coalitions and to assess whether they will be stable or not. The limitation of the number of partners in a coalition does not offer per se such a guarantee and any such quantitative restrictions on coalition-building require a clear justification. It is recommended to reconsider restrictions on the number of participants in a coalition.

Հոդված 29

Անդրադառնալով ԸՕ նախագծի 97.1 հոդվածում ժամանակային սահմանափակումներին (ընտրություններից հետո՝ 10 օր)՝ կոալիցիայի ձևավորման համար, տրվում է հանձնարարական՝ երկարացնել այդ ժամանակը՝ մինչև ընտրությունների 2-րդ փուլի վերաբերյալ որոշման կայացումը:

 29. Article 97.1 provides that the deadline for forming a coalition in order to avoid a second round is three days from the announcement of the official results, which should usually amount to ten days after election day and nine from the announcement of the preliminary results (Article 75.1 and 3). Coalition building implies complicated negotiations and the deadline seems short, even if the preliminary results have been known some days earlier. As the Constitution (Article 89.3) provides two equal possibilities for the formation of a “stable parliamentary majority” – as a result of election or by building a political coalition – this second possibility must be given a reasonable chance. It is recommended that the time period for formation of political coalitions after the first round of voting be extended – before a decision on a second round of voting is taken.

Հոդված 36

Անդրադառնալով տարածքային բաց ցուցակների խնդրին՝ զեկույցի հեղինակները վկայակոչում են նախորդ ընտրություններում վարչական ռեսուրսի չարաշահումների վերաբերյալ ԵԱՀԿ/ԺՀՄԻԳ նախկին զեկույցները և տեղական հասարակական կազմակերպությունների և փորձագետների մտավախությունները: «Վարչական ռեսուրսի չարաշահման դեպքերի դեմ, որոնք դիտարկվել են նախորդ ընտրությունների ժամանակ, հնարավոր է պայքարել ընտրական համակարգը փոխելուց տարբերվող այլ մեթոդներով»,- եզրակացվում է զեկույցում:

36. On the district ballots, the voters vote for individual candidates within the list and the seats are filled in the sequence of such preference votes (open lists). The choice of open lists in a proportional system is a legitimate one. However, some of the political parties, NGOs, and experts consulted during the delegation’s working visit feared possible negative consequences of the open list system. They were concerned about a possible influence of local businesspeople or other candidates, and that this could potentially exacerbate the misuse of administrative resources. Cases of misuse of administrative resources in elections have been observed in former elections in Armenia, but they may be fought by a range of means other than changing the electoral system.

Հոդված 58

Հոդվածը մեջբերենք ամբողջությամբ. «Նախագծում չկան նշանակալի փոփոխություններ ընտրողների գրանցման հարցում: Վենետիկի հանձնաժողովը և ԵԱՀԿ/ԺՀՄԻԳ-ը, հետևողականորեն ներկայացված հանձնարարականների համաձայն՝ հարկավոր են համարել հասնել կոնսենսուսի՝ ընտրողների ճշգրիտ գրանցման խնդրում արդյունավետ լուծումներ գտնելու հարցում: Այստեղ մտահոգություններից մեկն այն է, որ ընտրական ցուցակներում առկա են ժամանակավոր բացակայողներ կամ փաստացի արտասահմանում ապրողներ, և այդ հանգամանքը հավանական է դարձնում ոմանց համար ապօրինի քվեարկելու բացակաների փոխարեն»:

58. The draft code does not introduce significant changes to the system of voter registration. The Venice Commission and OSCE/ODIHR have consistently recommended building consensus on effective solutions to address persistent concerns related to the accuracy of voter registration. One such concern is the presence on the voter lists of people who are temporarily absent or de facto reside abroad, potentially enabling someone to vote illegally on their behalf.

Հոդված 60

Զեկույցի հեղինակները նկատում են, որ ԸՕ նախագծի 68.2 հոդվածը հստակ չի շարադրված, և իրենց հանձնարարականով հորդորում են հնարավորություն ընձեռել վստահված անձանց և դիտորդներին՝ մանրակրկիտ և բավականաչափ ժամանակահատվածում ուսումնասիրել ստորագրված ընտրացուցակները: Առաջարկվում է նաև լրացուցիչ միջոցներ ձեռնարկել, մասնավորապես՝ համապատասխան պայմաններում  նախաձեռնել ստորագրված ընտրացուցակների անկախ ուսումնասիրություն:

60. The translation of Article 68.2(4) is not very clear but, according to the authorities, this provision allows, in practice, candidate proxies and observers to check which voters have actually voted. If this is explicitly stated in the original version, it is a welcome development and a confidence building measure. This measure would however remain incomplete without providing access to signed voter lists in a way that ensures a balance between data protection and secrecy of the vote on the one hand and stakeholders’ interest in consulting the signed voter lists on the other. It is recommended that this provision be carefully reviewed to ensure that it provides for meaningful consultation of signed voter lists by candidate proxies and observers under controlled conditions and with a reasonable timeframe. It is also recommended that other measures be adopted, such as initiating independent reviews of the signed lists under confidentiality obligation.

Հոդված 61

 Սույն հոդվածով ուժեղացվում է ստորագրված ընտրացուցակների ուսումնասիրման հանձնարարականը, մասնավորապես՝ առաջարկվում է նոր դրույթ ընդունել, որի համաձայն՝ կուսակցությանը պետք է հնարավորություն ընձեռվի դատական միջոցով ամբողջական հնարավորություն ստանալ ստորագրված ընտրացուցակները ուսումնասիրելու համար:

61. The code should also clearly spell out the right to make complaints about any irregularities discovered during review of signed voter lists and ensure their timely consideration. A new provision could be included, stating that in judicial proceedings a party could present grounds for access to the signed voter lists for a specific litigation purpose and that the court could grant such access.

Հոդված 62

Վենետիկի հանձնաժողովի և ԵԱՀԿ/ԺՀՄԻԳ փորձագետները առաջարկում են ներգրավել կուսակցություններին և շահագրգիռ ոչ կառավարական կազմակերպություններին՝ մասնակցելու ընտրացուցակների մաքրման գործընթացին, ինչը կբարձրացնի վստահությունը գործընթացի վերաբերյալ:

 62. Other measures to proactively improve the accuracy of the voter register are considered in the draft code, such as audits of voter lists in advance of the election twice a year, as stated in Article 9.4. Inviting political parties and interested NGOs to participate in this exercise could improve public trust in the process.

Հոդված 64

Այս հոդվածով Վենետիկի հանձնաժողովն ու ԵԱՀԿ/ԺՀՄԻԳ-ը առաջարկում են լրացուցիչ միջոցներ ձեռնարկել բազմակի քվեարկության դեմ: Այդ միջոցառումների շարքում կարող է լինել մատների թանաքոտումը: Զեկույցի հեղինակները նկատում են, որ այդ միջոցը օգտագործվում է Ալբանիայում, Վրաստանում, Սերբիայում և Մակեդոնիայում:

64. The draft code proposes a system of voter identification in Article 66 that serves to improve transparency of voter identification, but it is not sufficient of itself to eliminate the possibility of fraudulent voting on someone’s behalf or other forms of multiple voting. The draft code eliminates the stamping of the identification documents of voters. Some interlocutors suggested the inking of voters fingers to prevent multiple voting, at least as a short-term measure. Such a mechanism can be regarded as one of the effective and reasonable safeguards against multiple voting and is used in a number of countries in the European space and OSCE region, including Albania, Georgia, Serbia, and the “former Yugoslav Republic of Macedonia”. It is recommended to introduce additional safeguards against potential multiple voting. In the short term, this could include the inking of voters’ fingers.

Հոդված 65

Այս հոդվածում նշվում է, որ ԸՕ-ում տեղ է գտել ընտրատեղամասում մատնահետքերի հավաքագրման մեխանիզմ: Նկատվում է, որ այդ միջոցը կարող է սահմանափակել բազմակի քվեարկությունը: Միևնույն ժամանակ՝ առանձնացվում են այս համակարգի մարտահրավերները, քանի որ չկա հստակություն այն մարմինների վերաբերյալ, որոնք ներգրավվելու են տվյալների հավաքման, պահպանման և օգտագործման հարցում: Առհասարակ՝ «եթե նոր տեխնոլոգիաները պետք է ներմուծվեն ընտրական գործընթաց, մի շարք հարցեր պետք է մանրամասն ուսումնասիրվեն, ներառյալ՝ ռիսկերի գնահատում…. վստահություն գործընթացի նկատմամբ, ընթացակարգերի ստուգում, համակարգերի մատակարարման ընթացակարգեր, ընտրական հանձնաժողովների վերապատրաստում և ընտրողների, քաղաքական ուժերի շրջանում իրազեկման բարձրացում: Եթե պետք է ներկայացվեն նոր տեխնոլոգիաները, ապա դրանք հարկավոր է անել աստիճանական, պիլոտային ծրագրերի միջոցով և սկսելով տեղական ընտրություններից: Դա կարող է ծառայել որպես կարևոր միջոց՝ մեծացնելու վստահությունը համակարգի նկատմամբ… »:

65. In the draft code, as submitted by the authorities on 18 April, a mechanism for electronically collecting the fingerprints of voters at polling stations is provided. The data collected will be checked for cases of potential multiple voting (Article 75.2). This could help to limit potential voter impersonation and multiple voting, if the system functions properly. The draft code does not clearly define the competences of the various state bodies involved in the collection, storage, and use of this personal biometric data, or the consequences of discovering cases of matching fingerprints. In any case, should any new technologies be introduced in the electoral process, a number of issues should be thoroughly considered, including a risk assessment of the costs, benefits and challenges of introducing such technologies, harmonisation of new provisions with existing data protection laws and standards, but also ensuring trust in the process, necessary check-ups and pilot procedures, proper procedures for procurement, public testing and certification of the equipment, contingency planning if the technology fails, sufficient efforts for training electoral staff, and effective awareness-raising among voters and political parties. If new technologies are to be introduced, it is recommended that a gradual approach to the introduction of such technologies be adopted through pilots over the course of several elections, starting from the upcoming local elections. This would serve as an important measure to enhance confidence in the system and provide opportunities to address technical issues and ensure effective implementation.

Եզրակացություն

Երեք հեղինակավոր ինստիտուտների կողմից ներկայացված Համատեղ կարծիքը շատ առարկայական է և ընդհանուր գծերով համահունչ է ընդդիմության և քաղաքացիական հասարակության կողմից բարձրացվող հարցերին/պահանջներին (հենց այդ պատճառով էլ այն, փաստորեն, անտեսվել էր իշխանական բոլոր լրատվամիջոցների կողմից): Մասնավորապես՝ նկատելի է, թե որքան են եվրոպական հեղինակավոր կազմակերպությունները կարևորում կոնսենսուսի ձեռքբերումը ԸՕ-ի հիմնական հարցերի վերաբերյալ՝ դրա անհրաժեշտության մասին խոսվում է մի քանի հոդվածներում:

Եվրոպացի փորձագետները ներկայացրել են նոր առաջարկություններ և քննադատություններ, որոնցից առանձնացնենք.

-         մատների թանաքոտման վերաբերյալ հանձնարարականը (Հոդված 64) իր բնույթով հեղափոխական առաջարկություն է,

-         քաղաքական ուժերի և հասարակական կազմակերպությունների մասնակցությունը ընտրացուցակների ճշգրտման գործընթացում և կոնսենսուսի ձեռքբերումը ընտրողների գրանցման ընթացակարգերի վերաբերյալ (հոդվածներ 58 և 62),

-         վստահված անձնանց, կուսակցությունների կողմից ստորագրված ընտրացուցակների ուսումնասիրման հարցում լրացուցիչ հնարավորությունները (հոդվածներ 60 և 61),

-         քննադատական վերաբերմունքը համամասնական ընտրակարգից շեղված՝ բաց ցուցակներով քվեարկության համակարգին (հոդվածներ 13, 25 և 36),

-         հորդորը՝ հասնելու կոնսենսուսի ընտրական համակարգի և խորհրդարանական տեղերի բաշխման ձևի ընտրության հարցում (հոդվածներ 10 և 26),

-         Վենետիկի հանձնաժողովին ԸՕ այնպիսի մի նոր նախագիծ ուղարկելու քննադատությունը, որը չէր ներկայացվել քաղաքական ուժերին և հասարակությանը, ինչպես նաև՝ որ նոր ԸՕ-ն չի անդրադարձել բողոքների և դիմումների ընթացակարգերի  արդյունավետության բարձրացման վերաբերյալ նախկինում արված հանձնարարականներին, քարոզարշավի ֆինանսավորման թափանցիկությանն ու հաշվետվողականությանը, պետական ռեսուրսների օգտագործման չարաշահումներին (հոդվածներ 12 և 19):

Բարձրացված այս հարցերի անտեսումը ԸՕ հեղինակների կողմից կարժեզրկի օրենսդրության ընդունումը և նոր մարտահրավերների առջև կկանգնեցնի Հայաստանը:

 Վլադիմիր Կարապետյան